Quỹ dự trữ tài chính là gì? Các trường hợp sử dụng quỹ dự trữ tài chính?

Ngân sách nhà nước là một lĩnh vực cực kỳ phức tạp và phạm vi cũng khá rộng. Khi nhắc đến ngân sách nhà nước, người ta thường nhắc đến các khoản thu, chi ngân sách, nhưng điều đó không có nghĩa là Luật Ngân sách nhà nước chỉ điều chỉnh có vậy, các vấn đề liên quan đến nó thực tế còn sâu và mở rộng hơn nhiều. Điều mà tác giả muốn hướng tới ở đây là Quỹ dự trữ tài chính, một loại quỹ mà hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có quy định bởi vai trò quan trọng của nó.

Cơ sở pháp lý:

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Nghị định 163/2016/NĐ-CP hướng dẫn Luật ngân sách nhà nước.

1. Quỹ dự trữ tài chính là gì?

Định nghĩa về quỹ dự trữ tài chính được ghi nhận tại Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước, theo đó: “Quỹ dự trữ tài chính là quỹ của Nhà nước, hình thành từ ngân sách nhà nước và các nguồn tài chính khác theo quy định của pháp luật.” Từ khái niệm này, có thể thấy rằng, quỹ dự trữ tài chính có các đặc điểm sau:

– Thứ nhất, quỹ dự trữ tài chính là quỹ của nhà nước, tức là Nhà nước là “chủ sở hữu” của Quỹ dự trữ tài chính. Việc chiếm hữu, sử dụng quỹ dự trữ tài chính được ghi nhận trong Luật Ngân sách nhà nước theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhất định nhằm đảm bảo được tính pháp lý vững chắc. Quyền này được xây dựng dựa trên quyền lực chính trị mà nhà nước có được và thỏa mãn các nhu cầu chính đáng đối với vị thế mà nhà nước đang có, tuy nhiên, cần hiểu rằng, nhà nước ở đây là được thể hiện qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, phân cấp rõ ràng và phải cực kỳ minh bạch. Trong đó, Quỹ dự trữ tài chính của trung ương do Bộ trưởng Bộ Tài chính làm chủ tài khoản. Quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc ủy quyền cho giám đốc Sở Tài chính làm chủ tài khoản. (Khoản 6 Điều 8 Nghị định 163/2016/NĐ-CP).

– Thứ hai, quỹ dự trữ tài chính được hình thành từ ngân sách nhà nước và các nguồn tài chính khác theo quy định của pháp luật. Cụ thể cho đặc điểm này, Khoản 2, Điều 8 Nghị định 163/2016/NĐ-CP quy định như sau:

“2. Quỹ dự trữ tài chính được hình thành từ các nguồn:

a) Bố trí trong dự toán chi ngân sách hằng năm;

b) Kết dư ngân sách theo quy định tại khoản 1 Điều 72 Luật ngân sách nhà nước;

c) Tăng thu ngân sách theo quy định tại khoản 2 Điều 59 Luật ngân sách nhà nước;

d) Lãi tiền gửi quỹ dự trữ tài chính;

đ) Các nguồn tài chính khác theo quy định của pháp luật.”

Giải thích cụ thể hơn về các nguồn này:

+ Bố trí dự toán chi ngân sách hàng năm. Đây là nguồn đầu tiên và cơ bản, cũng dễ dàng xác định từ đầu, theo nguồn này, dự trữ tài chính được coi là một trong các “khoản chi” của ngân sách nhà nước. Đây là nguồn ổn định và luôn được bảo đảm.

+ Kết dư ngân sách được giải thích tại Khoản 12, Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước, theo đó: “Kết dư ngân sách là chênh lệch lớn hơn giữa tổng số thu ngân sách so với tổng số chi ngân sách của từng cấp ngân sách sau khi kết thúc năm ngân sách.” Tuy nhiên, kết dư tài chính này chỉ áp dụng đối với ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, và chỉ trích 50% nếu còn dư sau khi đã chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước. Nguồn hình thành này của Quỹ dự trữ về lý thuyết là không ổn định vì còn phụ thuộc vào chi trả nợ và chỉ có khi còn dư kết dư mà thôi.

+ Tăng thu ngân sách đây là trường hợp khá đặc biệt đối với ngân sách nhà nước được ghi nhận tại Khoản 2, Điều 59 Luật ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, đây cũng là nguồn hình thành không phổ biến và không ổn định của quỹ dự trữ tài chính.

+ Lãi tiền gửi quỹ dự trữ tài chính. Đây là nguồn hình thành hiển nhiên,  Quỹ dự trữ tài chính được gửi tại Kho bạc Nhà nước và được Kho bạc Nhà nước trả lãi theo mức lãi suất quy định của pháp luật về chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước.Nguồn hình thành từ tiền lãi gửi ổn định và khá quan trọn.

Ngoài ra, quỹ dự trữ tài chính còn có các đặc điểm khác như:

– Quỹ dự trữ tài chính được thành lập ở trung ương và cấp tỉnh, cụ thể là Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) lập quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn hình thành đã được nêu ở trên.

– Số dư của quỹ dự trữ tài chính ở mỗi cấp không vượt quá 25% dự toán chi ngân sách hằng năm của cấp đó, không bao gồm số chi từ nguồn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên. (Khoản 3, Điều 8, Nghị định 163/2016/NĐ-CP). Thực tế quy định này khá hợp lý, bởi quỹ ngân sách nhà nước cũng là một phần của dự toán chí, đồng thời nó cũng là nguồn chi được sử dụng trong một số trường hợp đặc biệt

2. Các trường hợp sử dụng quỹ dự trữ tài chính:

Vấn đề về sử dụng quỹ dự trữ tài chính là cực kỳ trọng tâm, bởi sự hình thành của quỹ suy cho đến cùng là việc tính đến một “con đường” sử dụng nó một cách hiệu quả và trong các trường hợp đặc biệt. Theo đó, tại Khoản 2, Điều 11 Luật Ngân sách nhà nước quy định 02 trường hợp sử dụng Quỹ dự trữ tài chính như sau:

– Thứ nhất, Quỹ dự trữ tài chính cho ngân sách tạm ứng để đáp ứng các nhu cầu chi theo dự toán chi ngân sách khi nguồn thu chưa tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách. Đây là trường hợp sử dụng khá đặc thù, bởi đáp ứng nhu cầu chi là nhiệm vụ của quỹ ngân ngân sách nhà nước, việc để quỹ dự trự tài chính thực hiện nhiệm vụ này thực tế cũng đang phản ánh một số các vướng mắc có thể đã xảy ra trong việc tập trung nguồn thu. Trường hợp này thể hiện đúng vai trò của “Quỹ dự trữ”, đáp ứng được tính kịp thời của các khoản chi dự toán hiệu quả. Đồng thời, cần nắm rõ là quỹ dự trữ sau khi sử dụng phải được hoàn trả trong năm ngân sách (bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch).

– Thứ hai, trường hợp thu ngân sách nhà nước hoặc vay để bù đắp bội chi không đạt mức dự toán được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định và thực hiện các nhiệm vụ phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng, với mức độ nghiêm trọng, nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán mà sau khi sắp xếp lại ngân sách, sử dụng hết dự phòng ngân sách mà vẫn chưa đủ nguồn, được sử dụng quỹ dự trữ tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi nhưng mức sử dụng trong năm tối đa không quá 70% số dư đầu năm của quỹ.

Ở trường hợp thứ hai này, việc sử dụng thu quỹ ngân sách nhà nước đang được đưa vào tình thế khi mà các khoản thu, khoản vay không đạt được mức dự toán hoặc thực hiện các nhiệm vụ cấp bách ngoài dự toán đồng hời sử dụng hết dự phòng. Dường như trường hợp này khá hạn chế và rất ít khi lâm vào, bởi đây là biểu hiện của việc hạn chế quá mức trong việc quản lý ngân sách nhà nước và dẫn đến những “sai sót” có thể đang xảy ra. Mặc dù đúng bản chất, vai trò của Quỹ dự trữ tài chính, nhưng dường như chẳng ai muốn ngân sách nhà nước phải bù đắp như thế này.

Điều kiện sử dụng là mức sử dụng trong năm tối đa không quá 70% số dư đầu năm của quỹ. Điều này cũng nhằm đảm bảo tính “dự trữ” còn lại trong chính quỹ dự trữ tài chính, phù hợp với tinh thần về sự ra đời của quỹ dự trữ tài chính. Việc sử dụng quỹ dự trữ tài chính trong các trường hợp này được thực hiện theo phương thức chuyển từ quỹ dự trữ tài chính vào thu ngân sách nhà nước để thực hiện nhiệm vụ chi đã được quyết định.

Nhắc tới các trường hợp sử dụng, tác giả cũng sẽ cung cấp về thẩm quyền sử dụng quỹ dự trữ tài chính, theo quy định tại Khoản 5, Điều 8 Điều 8 Nghị định 163/2016/NĐ-CP, theo đó:

“a) Đối với quỹ dự trữ tài chính trung ương, Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định tạm ứng để đáp ứng nhu cầu chi quy định tại điểm a khoản 4 Điều này; Thủ tướng Chính phủ quyết định sử dụng để chi cho các trường hợp quy định tại điểm b khoản 4 Điều này;

b) Đối với quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định sử dụng trong các trường hợp quy định tại khoản 4 Điều này.”

Việc xác định thẩm quyền sử dụng được phân chia theo đúng quỹ dự trữ tài chính ở trung ương hay ở tỉnh, trong đó, cần chú ý rằng, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ được sử dụng quỹ dự trự tài chính trong trường hợp 2, mà không được sử dụng trong trường hợp 1.

Như vậy, có thể thấy rằng, quy định về quỹ dự trữ tài chính cho đến nay được xem là khá đầy đủ, cụ thể và hoàn thiện từ Luật cho đến Nghị định hướng dẫn. Đây thực sự là các cơ sở pháp lý quan trọng để các chủ thể có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình một cách hợp pháp, hợp lý.